Declaración del Gerente General del Banco de la República

Declaración del Gerente General del Banco de la República en la sesión conjunta de las Comisiones Económicas sobre el estudio del Proyecto de Ley sobre el Presupuesto Nacional de 2005

 

A continuación presentamos los aspectos más relevantes del Proyecto de Presupuesto General de la Nación presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la República. También se evalúa la consistencia macroeconómica de las cifras fiscales y la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo.

 

I. Proyecto de Presupuesto 2005

 

El Presupuesto General de la Nación (PGN), para el año 2005 asciende a $93.1 billones (b) lo cual significa un incremento de 15.4% nominal (10.1% real) frente al presupuesto del año 2004 [1]. Este incremento se explica principalmente por el aumento de las obligaciones pensionales en cabeza de la Nación (37.4%), y el servicio de la deuda (16.2%). Estos dos conceptos, más lo presupuestado para el Sistema General de Participación (transferencias territoriales), que crece 7.6%, explican el 67% del PGN.

 

A. Ingresos

 

Para financiar el presupuesto se han aforado ingresos por $91.6 b, y los restantes $1.5b corresponden a un presupuesto complementario que está sujeto a la aprobación de la reforma tributaria que presentó el gobierno al Congreso recientemente.

 

De los $91.6 b de ingresos aforados, $84.1 b son recursos de la Nación y $7.5 b rentas de los Establecimientos Públicos Nacionales. Del total de recursos de la Nación, $39 b provendrán de ingresos corrientes, $3.8 b de rentas parafiscales y fondos especiales, y $41.3 b de recursos de capital. Se deben destacar los siguientes aspectos:

 

1. El 82% de los ingresos corrientes están representados en los recaudos por IVA interno y externo, y por el impuesto de renta (cada uno aporta alrededor de 41% del total).

 

2. Los recursos de capital estarían constituidos por :

 

  • Desembolsos proyectados de crédito externo por $9.7 b (US$ 3.500 m).
  • Desembolsos de crédito interno por $ 19.9 b (principalmente TES), que incluyen la emisión de $2.5b de TES para cubrir la reserva técnica del ISS. El financiamiento neto con TES sería cercano a los $ 7.8 b, dados los vencimientos proyectados de capital ($12.1 b).
  • Enajenación de activos por $2.8 b. Sin embargo, no es clara la disponibilidad de estos recursos, ya que al parecer no se ha llevado a cabo el proceso de valoración y estrategia de venta de los activos que serán afectados.
  • Otros recursos de capital $6.6 b. De esta suma, no hay claridad sobre la consecución de $1.9 b que, de acuerdo con el proyecto de presupuesto, el Gobierno espera recibir en los próximos meses, tal vez a manera de prefondeo del presupuesto de 2005.

 

B Apropiaciones

 

Desde el punto de vista del gasto, el 53% de los recursos del PGN se asignan a funcionamiento ($49.1 b), 35% a servicio de la deuda ($32 b) y 13.0% a inversión ($ 11.7 b).

 

1. Las apropiaciones para funcionamiento se descomponen de la siguiente manera:

 

  • Servicios personales ($ 9.5b), con un incremento de 8.3% anual. Suponen un incremento salarial promedio de 5.7% y un aumento en los gastos de personal militar y de policía, de 10.8% debido, entre otras razones, a los ascensos previstos en el escalafón.
  • Gastos generales ($ 2.8 b). Su variación anual de 3.9%, refleja principalmente las apropiaciones para el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional cuyo crecimiento proyectado es de 11.9%.
  • Las apropiaciones por transferencias ($36.2 b), que representan el 39% del total de recursos del presupuesto están representadas en:

 

a. Sistema general de participaciones (transferencias territoriales), cuyo crecimiento anual es de 7.6%.

 

b. Pagos de pensiones por un valor de $11.6 b, con un aumento de 37.4% frente a 2004. Incluyen $4.1 b de la transferencia del Gobierno Nacional al Instituto de los Seguros Sociales debido al agotamiento de sus reservas técnicas. Estas transferencias serían cubiertas principalmente con los recursos del presupuesto complementario ($1.5b) y con la emisión de TES convenidos por $2.5 b.

 

c. Si al pago de pensiones se adicionan otros rubros asociados a pensiones, (clasificados en "otras transferencias"), como el Fondo del magisterio, el FONPET y otros conceptos, el total de recursos del presupuesto asignados a pensiones, ascendería a $16.0 b, que equivale al 17% del presupuesto.

 

2. Los gastos para cubrir el servicio de la deuda aumentan 16.2% respecto a 2004. De estos, el servicio de la deuda externa crece 9.9% y el de la deuda interna 20.0% debido principalmente a vencimientos de capital, que se estiman en $12.1 b (23.2% más que en 2004).

 

3. Las apropiaciones para gastos de inversión, ascenderían a $11.7 b en 2005, de los cuales $5.2 b corresponden a partidas inflexibles que fueron generadas a través de vigencias futuras o de leyes.

 

II. Coherencia Macroeconómica

 

Las cifras del Presupuesto (que están de acuerdo con el Plan Financiero de 2005), suponen un menor déficit del sector público consolidado que pasaría de 2.5% a 2,4% del PIB entre 2004 y 2005 y un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos que aumentaría de 1.8% a 3,0% del PIB, en los mismos años. De acuerdo con el ejercicio de programación macroeconómica, el mayor ahorro externo y el hecho de que no aumenta la absorción de recursos por parte del sector público, implica que el gasto privado tiene un mayor espacio para crecer.

 

Lo anterior se explica por que la menor demanda por crédito interno neto por parte del sector público (que pasaría de 1.4% a 1.0% del PIB), permitiría al sector privado disponer de mayores recursos de financiamiento. Así de acuerdo con el ejercicio de programación, la oferta de crédito del sistema financiero al sector privado podría crecer a una tasa anual de 13.2%, 4.0 puntos porcentuales por encima del crecimiento del PIB nominal (9.2%).

 

Estas cifras muestran que el gasto privado en consumo e inversión continuaría siendo el motor del crecimiento económico, compensando las reducciones previstas en la inversión pública y el bajo crecimiento de las exportaciones reales (principalmente debido a menores ingresos por exportaciones petroleras). Este mayor gasto cambiaría la posición neta financiera del sector privado frente al resto de sectores y se tornaría en receptor neto de recursos en 2005 (equivalentes a 0.5% del PIB), por primera vez en seis años. En este período, en promedio el sector privado ha prestado recursos al resto de la economía por 2.6% del PIB.

 

En conclusión, el Presupuesto de 2005 es coherente con un escenario macroeconómico de recuperación de la actividad económica y del empleo, basado en un mayor gasto privado. Esta expansión del gasto es posible bajo el supuesto de que en 2005 la economía tendrá acceso a flujos de capital externos que permitan financiar un déficit en cuenta corriente más alto. No obstante, si se presentaran restricciones al acceso a los mercados financieros internacionales, la capacidad de financiamiento interno del sector privado y público podría afectarse en forma significativa, lo cual probablemente tendría un impacto negativo sobre el crecimiento económico.

 

III. La sostenibilidad de la deuda y el presupuesto de 2005

 

La sostenibilidad de la deuda pública depende de la generación de un balance primario requerido que estabilice o reduzca la deuda vigente (como proporción del PIB), dadas unas sendas de tasa de crecimiento de la economía y de tasa de interés real promedio (interna y externa) a la cual debe servirse la deuda existente y la que se contrate en el futuro. Los cálculos del balance primario requerido también son afectados por la evolución de la tasa de cambio.

 

De acuerdo con las proyecciones fiscales del Ministerio de Hacienda presentadas recientemente, el balance primario requerido debería ser de 2.9% del PIB para el período 2006-2015 (Escenario base, con crecimiento económico de 4.0% y tasa de interés real de 6.0%). Con ese nivel de superávit primario, la relación deuda/PIB, pasaría de 50.5% del PIB en 2004 a 38.6% en 2015.

 

Se debe destacar que este balance primario permitiría estabilizar la deuda, incluso ante ciertos choques negativos que podría sufrir la economía. Así por ejemplo, en el escenario más pesimista (con un crecimiento de 0% en 2005 y 2006, y mayor tasa de interés), la deuda se estabilizaría, en 55.0% del PIB en 2015.

 

Sobre los anteriores cálculos de sostenibilidad conviene resaltar los siguientes aspectos:

 

  1. Para 2004 y 2005 se estima que el Sector Público Consolidado genere un superávit primario de 2.7% y de 3.0% del PIB, que son coherentes con una deuda pública sostenible. Sin embargo, el Gobierno Central seguirá generando un déficit primario de 1.1% y 1.9% en cada año, respectivamente. Por tanto, el resto del sector público debe ser el encargado de compensar estos importantes desequilibrios. Si se cumplen éstas proyecciones fiscales, no habría problemas de sostenibilidad de la deuda pública, toda vez que el balance del SPNF, proyectado para estos años se acerca al requerido.
  2. Sin embargo, la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo requiere la generación de los recursos que en forma permanente garanticen el mantenimiento de un superávit primario de 2.9% para el sector público. En las cifras del Ministerio de Hacienda, la proyección de ingresos está basada en impuestos creados con carácter transitorio que tienen vigencia hasta 2007 (es el caso del impuesto al patrimonio, la sobretasa de renta y la adición de un punto en el gravamen a los movimientos financieros). Por tanto, el Gobierno deberá en algún momento considerar fórmulas para compensar la caída en estos ingresos. De no hacerlo, el balance primario disminuiría en la misma proporción, con lo cual el manejo de la deuda pública se tornaría más complejo en el futuro.
  3. El superávit previsto en el sector descentralizado, depende fundamentalmente de las finanzas de Ecopetrol y del sector de la Seguridad Social. En el caso de Ecopetrol su desempeño fiscal estará condicionado por diferentes tipos de contingencias, como el hallazgo de nuevas reservas de petróleo, la evolución del precio internacional del crudo y el comportamiento de la tasa de cambio.
  4. Dado el deterioro fiscal del ISS, cuyas obligaciones pensionales tendrán que ser cubiertas en buena parte con apropiaciones presupuestales debido al agotamiento de sus reservas, se hace indispensable la aprobación del proyecto de reforma al régimen general de pensiones, así como la eliminación de los regímenes pensionales especiales. Se debe enfatizar en que estas reformas tienen un impacto en el mediano y largo plazo al disminuir los déficit futuros de la Seguridad Social. Sin embargo, el déficit de caja que ya se generó requiere medidas complementarias, tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos. De otra manera, la situación fiscal continuará siendo altamente vulnerable. 5. Cabe señalar el gran efecto negativo que tiene la devaluación sobre la deuda pública, cuya trayectoria es altamente sensible a las variaciones de la tasa de cambio. Por esta razón, una buena parte del efecto positivo que tiene una devaluación real sobre las exportaciones netas puede ser contrarrestado por el impacto negativo sobre la deuda pública y, posiblemente, sobre la confianza de los agentes ante el consiguiente deterioro de los indicadores de deuda. En este sentido, un aumento en la tasa de cambio real debe ir acompañado con mayores superávit fiscales (o menores déficit) para que no tenga un efecto negativo sobre la economía.

 

En síntesis, entre más rápidamente y en mayor grado se resuelva el problema fiscal, es más factible que la economía tenga tasas de crecimiento económico altas, menores tasas de interés reales, y niveles más competitivos de la tasa de cambio real, sin afectar negativamente la dinámica de la deuda pública. De otra manera, los superávit primarios requeridos en el futuro serán mayores, y por lo tanto, mayores los costos en que deberá incurrir la sociedad para lograrlos.

 

[1] Con fines comparativos, en los últimos cuatro años el Presupuesto ha crecido, en promedio, 5.4% por año en términos reales (y 4.7% sin incluir el servicio de la deuda).