Colombia: Declaración al Término de la Misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2021

En una Declaración al Término de la Misión se describen los hallazgos preliminares del equipo técnico del FMI al cabo de una visita oficial (o ‘misión’), realizada en la mayoría de los casos a un país miembro. Las misiones se llevan a cabo ya sea como parte de consultas periódicas (por lo general anuales) dentro del marco del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, en el contexto de una solicitud de uso de los recursos del FMI (es decir, un préstamo del FMI), como parte de conversaciones sobre programas supervisados por personal del FMI, o como componente de otros estudios de la situación económica que lleva acabo el personal.

Las autoridades han otorgado su consentimiento para la publicación de esta declaración. Las opiniones expresadas en esta declaración son del equipo técnico del FMI y no representan necesariamente las del Directorio Ejecutivo del FMI. Sobre la base de las conclusiones preliminares de esta misión, el equipo técnico elaborará un informe que, una vez aprobado por la Gerencia, será presentado al Directorio Ejecutivo del FMI para efectos de debate y toma de decisiones.

Navegando la Pandemia y Un Alto Nivel de Incertidumbre, Salvaguardando la Recuperación Económica

Washington, DC – 12 de febrero de 2021: En medio de una pandemia que condujo a la mayor recesión que se haya registrado—y que afectó particularmente a grupos vulnerables—Colombia hizo uso de la flexibilidad que le permite su marco de política para dar una respuesta coordinada y oportuna. La economía se está recuperando gradualmente con un impulso esporádico, aunque las perspectivas de crecimiento seguirán en riesgo mientras persistan el COVID-19 y un alto nivel de incertidumbre. En el corto plazo, las políticas deberán enfocarse en derrotar la pandemia y consolidar la recuperación dentro del espacio disponible para la política monetaria y fiscal. Así mismo, deberán aprobarse reformas que garanticen finanzas públicas sólidas en el mediano plazo. Abordar los desafíos estructurales pendientes en temas de crecimiento y competitividad sigue siendo crucial. La misión ve con beneplácito las medidas anunciadas recientemente para integrar a casi dos millones de migrantes venezolanos.

Una recuperación gradual—aunque despareja—está en curso. Las restricciones impuestas a nivel nacional y local con el fin de mitigar el brote del virus y manejar la emergencia sanitaria produjeron un deterioro económico histórico durante 2020. Asimismo, una cuarta parte de los empleos se vieron afectados. Al relajarse las restricciones, la economía ha repuntado, la participación en la fuerza laboral ha mejorado y la alta tasa de desempleo ha caído significativamente, jalonada por el crecimiento del empleo informal. Sin embargo, la minería y los sectores más afectados por las medidas de confinamiento siguen rezagados, y las restricciones localizadas impuestas recientemente durante el segundo pico de la pandemia han disminuido ese impulso inicial. La inflación se ha mantenido moderada, cayendo por debajo de la meta del 3 por ciento establecida por el Banco de la República. Aunque el panorama continúa siendo bastante incierto, el equipo técnico del FMI espera una recuperación económica gradual, con un aumento del PIB de 4½ por ciento en 2021. Sin embargo, el nivel de actividad no volvería a los niveles observados antes de la pandemia hasta finales de 2022.

Las respuestas oportunas en materia de política han mitigado el impacto de la pandemia y continúan apoyando la recuperación económica. Las políticas monetaria y financiera acomodaticias —incluyendo una reducción de tasas de interés, provisión de liquidez, medidas macroprudenciales de apoyo al crédito—y una batería de medidas fiscales, mitigaron las consecuencias de la pandemia y sentaron las bases para retomar una senda de crecimiento. La capacidad del sector salud se fortaleció significativamente. Los subsidios a la nómina ayudaron a conservar puestos de trabajo en el sector formal, y con la ampliación de programas de transferencias se respaldó el ingreso de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, a la vez que se favoreció la inclusión financiera. Las de garantías gubernamentales al financiamiento privado de pequeñas y medianas empresas y de trabajadores independientes contribuyeron a apoyar la actividad crediticia. Las reglas fiscales del gobierno central y de las administraciones territoriales se flexibilizaron adecuadamente por dos años para crear espacio fiscal y se estableció el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) para facilitar la implementación de las políticas de emergencia ante la crisis.

Los desafíos en la lucha contra la pandemia contribuyen a un panorama inusualmente incierto. En una carrera entre el virus y la vacuna, los riesgos relacionados al suministro, la distribución y la efectividad de las vacunas amenazan con nuevos picos de infección y confinamientos adicionales que podrían afectar la actividad económica. Colombia es vulnerable a un aumento súbito de la prima de riesgo global y otros choques externos dadas las mayores necesidades de financiamiento externo observadas recientemente y dado el contexto de elevada incertidumbre global. Otros riesgos a la baja incluyen la incertidumbre sobre la fecha esperada, el alcance y el contenido de una necesaria reforma fiscal.

El sistema financiero ha conservado su resiliencia hasta ahora, y las medidas de política han ayudado a sobrellevar la tormenta. Los bancos entraron a la pandemia con capital adecuado y colchones de liquidez, lo que les ha permitido resistir el choque. Con el fin de evitar una contracción del crédito, las autoridades han tratado de mantener un delicado equilibrio entre defender las normas regulatorias y otorgar alivios a los prestatarios para mitigar los efectos de la pandemia. Se relajaron las provisiones contracíclicas y se adoptaron medidas temporales de alivio a deudores —incluyendo el Programa de Acompañamiento a Deudores (PAD). La implementación de Basilea III continúa acorde a lo planificado.

Apoyo fiscal focalizado con una transición a una senda de consolidación fiscal

Las medidas fiscales deben continuar preservando vidas y medios de subsistencia en áreas prioritarias este año. Con tal objetivo, será crítico el uso de los recursos del FOME que no se han desembolsado para fondear el proceso de vacunación y la prestación de servicios médicos; la misión ve con beneplácito los planes para vacunar a 34 millones de personas a partir de este mes. Con respecto a la protección social, se podrían extender programas de transferencia exitosos focalizados en los hogares en situación de pobreza. Ciertas medidas de emergencia—tales como los subsidios a la nómina y los programas de garantía para créditos— así como otros apoyos fiscales, deberían desmontarse gradualmente en la medida que la pandemia ceda y la economía se recupere, con el fin de contribuir a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo. Dada la recuperación en curso, el equipo técnico del FMI considera que un menor déficit como proporción del PIB relativo al del año pasado debería ser factible a menos que la actividad se debilite.

De allí en adelante, una consolidación fiscal gradual guiada por reformas fiscales debería asegurar el retorno al ancla fiscal durante los próximos cinco años. Volver a la regla fiscal en 2022 resultaría en un fuerte ajuste fiscal que podría descarrilar la recuperación. En cambio, este año debería aprobarse un plan de consolidación fiscal más gradual que asegure la sostenibilidad y la credibilidad de las finanzas públicas con el fin de restablecer la meta del déficit estructural y reprogramar el horizonte del ajuste bajo el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). El plan debería contener los siguientes elementos principales:

• Aumento duradero de los ingresos. Para reducir el endeudamiento público salvaguardando a la vez la inversión pública y el gasto social clave, la recaudación tributaria del gobierno central deberá aumentar de manera gradual, pero duradera en al menos 2 puntos porcentuales del PIB. En términos de su composición, deben considerarse medidas de recaudación que favorezcan el crecimiento económico, y que estén enfocadas en la eficiencia fiscal, la progresividad, la sostenibilidad y la equidad—incluidas la ampliación de la base del impuesto a la renta de personas naturales y la reducción de las exenciones al IVA con mecanismos de compensación para proteger a los hogares más pobres, así como la eliminación de regímenes preferenciales para las empresas. Esfuerzos adicionales para mejorar la administración impositiva ayudarían a reducir la evasión tributaria y complementarían estas medidas.
• Un compromiso creíble para restablecer y fortalecer el ancla fiscal. Como piedra angular para el marco de las políticas de Colombia, se debe reforzar la solidez y la supervisión del MFMP—incluidas las cláusulas de escape de la regla fiscal, con el fin de especificar mejor la duración de cualquier suspensión provisional y el mecanismo de corrección. Paralelamente, debería considerarse la creación de un consejo fiscal independiente que supervise la implementación de la regla fiscal y el proceso de transición para volver a la misma. Reformas de más largo plazo incluyen complementar la regla del déficit estructural con un objetivo de techo de deuda u otros mecanismos que aseguren su estabilización para contener aumentos de la deuda pública del Gobierno Nacional Central.

Políticas monetarias y financieras para preservar la estabilidad financiera y de precios

La política monetaria expansiva debería continuar apoyando la recuperación económica. Dada la credibilidad del Banco de la República y el espacio de política monetaria disponible, debe de considerarse una postura más expansiva si la inflación permanece significativamente por debajo de la meta, o en caso de materializarse riesgos a la baja para el crecimiento. El tipo de cambio flexible de Colombia debe continuar siendo una primera línea de defensa efectiva contra los choques externos. La acumulación de reservas internacionales debe con el tiempo continuar ayudando a mantener la cobertura frente a riesgos de liquidez externos y, como seguro adicional, Colombia conserva el acceso precautorio a la Línea de Crédito Flexible del FMI.

Las autoridades deben continuar monitoreando cuidadosamente los riesgos en relación a la estabilidad financiera y asegurar suficientes provisiones para cubrir pérdidas crediticias. Dada la recuperación gradual e incierta, el riesgo crediticio y la calidad del crédito son motivo de preocupación de cara al futuro. A la par con el desmonte gradual de las medidas de alivio temporal, las autoridades continuarán instando a los bancos a usar los colchones de capital del sistema cuando así se requiera, con el fin de absorber pérdidas crediticias inevitables y a la vez evitar el endurecimiento procíclico de las condiciones de los préstamos, lo que es bienvenido. Simultáneamente, continúan siendo importantes las medidas implementadas sobre las distribuciones de capital (incluido el pago de dividendos) y sobre las utilidades retenidas para el fortalecimiento del capital de los bancos. Mientras el programa PAD continúe vigente, la Superintendencia Financiera (SFC) debe seguir monitoreando muy de cerca el nivel de las provisiones para cubrir las pérdidas potenciales de los créditos bancarios de acuerdo con las reglas prudenciales existentes. La SFC está considerando que el programa termine en junio, lo cual sería visto con beneplácito por el equipo técnico del FMI. De acuerdo con las reglas de provisión de información, los préstamos y los deudores sujetos a medidas de alivio emitidas durante la pandemia deben continuar reportándose de manera transparente, garantizando así que los indicadores de solidez financiera reflejen de manera precisa la situación subyacente de los bancos.

Las reformas estructurales continúan siendo cruciales para aumentar un crecimiento inclusivo y la competitividad externa

Las reformas estructurales y la integración de migrantes pueden apoyar la recuperación y sentarían las bases para un crecimiento inclusivo y sostenible. La reducción de las barreras a la formalización empresarial y laboral reduciría aún más el desempleo durante la fase de recuperación y mejoraría la productividad. El anuncio reciente de un Estatuto de Protección Temporal aplicable a casi 2 millones de migrantes venezolanos es encomiable y debería aumentar el potencial económico de Colombia. Por otra parte, debe continuar la implementación de la agenda de infraestructura, junto con los esfuerzos por reducir los cuellos de botella logísticos y las barreras al comercio. Como apoyo a la inclusión regional, social y económica, se debe continuar la implementación efectiva del Plan Nacional de Desarrollo y de los Acuerdos de Paz.

Un equipo conjunto del FMI y Banco Mundial comenzarán en el futuro cercano un Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP, por sus siglas en inglés) previamente agendado para Colombia. El programa anterior tuvo lugar en 2012.

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La misión agradece a las autoridades colombianas su colaboración y sus francas discusiones a lo largo de nuestra visita virtual.